【报告解读】董江爱:以煤炭企业产权改革为突破口 推进依法行政

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来源:人民网-山西频道    发布时间:2015年01月29日09:49  0条新闻

主持人:权威 实力 源自人民

 各位网友大家好!山西2015年的两会是在中央对山西发生系统性塌方式腐败进行严肃查处,对省委班子进行重大调整,山西面临政治上、经济上、生态环境上、民生上四大方面的立体困扰的背景下召开的,引起了社会各界的关注,山西将如何适应政治经济新常态,部署今年的工作。从今天开始,人民网山西频道将邀请各方面的专家对本次会议的政府工作报告进行解读。今天做客人民网的嘉宾是中国政策科学研究会常务理事、中国政治学会理事、山西大学博士生导师、山西大学政治与公共管理学院副院长董江爱女士。董教授您好!跟我们的网友打个招呼。

董江爱:尊敬的各位人民网网友大家好。

主持人:董教授,党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定当中提高,深入推进依法行政,加快建设法治政府,那这次会议的报告当中,专门把切实加强政府建设列为一部分内容,提出要用法治思维和法制法治方式全面履行职能,请您给我们描述一下法治思维和法治方式是什么样一个状态。

董江爱:我觉得这次会议提出要用法治的思维和法治方式履行职能,是我们山西省省委省政府履行贯彻执行我们十八届四中全会全面推进依法治国的非常重要的一个决策。法治思维其实就是要求我们的政府公务人员要有法治的理念,要有法治的精神,要遵守法律的规则。法治的方式指的什么呢?是政府的工作人员,他在调整利益关系的时候,或者是说他在解决矛盾的时候,就要以法律的原则来进行,而不能根据人情,根据自己的想法来做,而是要依据法律的原则。

主持人:报告当中提到要深化行政审批制度改革,继续简政放权,全面清理非行政许可审批,大幅减少前置审批,请您给我们介绍一下,行政审批的前世今生,解释一下非行政审批和前置审批的概念。

董江爱:我觉得行政审批,其实是行政审核和行政批准这样的一个过程,简单来说,就是我们政府盖公章。行政审批是我们政府有很多工作,或者是说对一些事情该怎么做,他要有一个这样的形式来进行。一般来说,政府对各种各样的事情都愿意审批,他要审批,比如资源就可能更多的控制在政府的手中,审批的项目越多,审批的程序越繁杂,政府可能把这个事情抓的就越牢。所以说在政府行政的过程中,一般表现出来的就是审批太多、太繁杂,最后的结果就是效率比较低下,而且会引发许许多多的权力寻租。

我国在行政审批改革方面大约是新世纪初,2001年开始进行行政审批制度的改革,比如2001年开始,2002-2012年大量的行政审批项目被撤销。所以我觉得在行政审批这一块,目前我们要做的就是进行改革,要减少行政审批的项目。

最近我们“两会”,山西省通过了一个关于深化煤炭管理体制改革这样的报告,我觉得非常的好。煤炭管理体制改革中,第三部分就专门讲的是深化煤炭的行政审批这样的改革,大约在这个方面提出了四条:简化行政审批的项目、公布权利清单、简化行政审批的流程、对煤炭管理的证照要加强管理这些方面。行政审批对我们提高行政效率来说,行政审批应该越简化越好。目前来说,在我们山西,审批改革方面,我觉得做的比较多,对很多原来分开审批的东西,联并审批,原来需要很多部门在很多地方做,现在就联合来办了。比如说政府服务中心,服务中心就是一条龙在做,审核、批核、盖章,一下就解决了,这样就减少了很多很多中间的手续,提高了工作的效率,同时也减少了很多很多腐败的空间,大大的缩小了。

主持人:教授,可能我们很多网友对行政审批和非行政审批的概念不是很了解,用刚才您提到的煤炭产业来举例子,运用到煤炭产业当中是一个具体什么样的内容。

董江爱:前置审批,有些东西在审批的时候要先做一些审批的事项,比如说在非煤炭领域可能更明显,比如说餐饮,他要前置审批,首先要有一个卫生条件要达标,首先要搞这个审批,这些要审批完了,才能给你营业执照,这叫前置审批,就是在发营业执照以前要审批很多很多。那么在煤炭这里,煤炭营业执照发下来可以经营的话,要有六证,安全执照……涉及到很多,这六个证都办下来了,才能给你煤矿开采经营这个证,这就是前置要做的东西。

非行政的审批,我觉得是行政许可法调整以外的行政审批。在《行政许可法》里面要求的这种他也要做,他做了,就叫非行政许可。一般的行政审批都必须是《行政许可法》要求的,他进行行政审批,在这以外有些他也要审批,就是非行政审批。

主持人:那我们目前山西的状态是什么样子的,目前按照您的理解,政府审批的理想状态应该是什么?

董江爱:政府审批的理想的状态,我觉得应该是能不审批的尽量不审批,审批的时候程序越少越好。目前来说,我们全国在这方面改革都做得不错,我觉得好了很多,我们山西也是这样,就我刚才说的,联办,原来很多部门现在都联合来审批;也有政府服务中心,设一个服务中心,需要很多的审批程序就在这里一下就解决了。目前行政审批改革以后都是不错的,比如说我们的煤炭管理体制里面,我们的煤炭领域的行政审批的改革,刚刚通过的改革里面,就有撤销一些什么什么审批,还有什么什么审批,留下什么,撤销什么,流程怎么简化,都规定的非常清楚。所以我觉得在这方面,山西目前做的还是不错的。和以前来比,说实在话,为什么我们山西出了这么大事,政治生态如此的恶劣,我觉得这和以前的煤炭关系非常大,那种审批特别繁杂,要求特别多,一些煤炭企业要办完六个证,到什么时候了,所以没办完以前就要开采、赚钱,他必须要贿赂,他不形成这种关系就没有办法,这审批是要相当长的时间,而且要都六证齐全才去做的,很多他就没有办法,所以说繁杂的行政审批使得我们的煤炭领域没有办法做市场的渠道,政府的控制太多了,他都把这个煤炭资源牢牢的控制在自己的手中,那么资源的配置就没有办法来发挥市场的作用,被政府完全控制了,最后导致的就是官煤勾结。

主持人:所以说简政放权是非常重要的。

董江爱:非常重要,这是我们行政审批改革最为突出的成就,就是简政放权。

主持人:教授,刚才您提到了政治生态,王儒林书记来到山西以后,也一直在反复在强调要净化政治生态,那您结合一下山西当前的实际情况对净化政治生态有一个什么样的好点子?

董江爱:山西的政治生态大家都知道,我们山西说实在话成了整个中国腐败的重灾区了。为什么这样呢?我觉得还得源于煤矿,我觉得在:山西因煤而兴,因煤而富。为什么会这样子?刘云山提出过,关键是山西的政治生态出了问题;王儒林书记也明确提出过我们山西要在解决官商勾结、权钱交易方面狠下工夫,这说明什么问题?就说明了我们山西煤矿管理的问题,煤矿产权的问题,这是最根本造成我们山西政治生态恶化、官商一体的最根本的根源。所以我在这里想特别强调一下煤矿资源的管理。煤矿属于国家所有,所有权是国家,那么谁来行使这个所有权呢?是我们中央政府。中央政府行使所有权,全国人民所有的东西,煤矿又在地方,它需要地方政府来管理,所以在管理上我们实行的又是一个委托代理,中央委托地方,委托代理这样的管理方式,所以正是因为这样,一在煤炭所有权上,所有权模糊的,所以所有权最后被地方、被部门分割了,在管理方面是中央委托地方,在委托地方的时候,又缺乏一种激励约束机制,地方应该做什么,必须做什么,缺乏这样的激励约束机制。所以说地方在管理煤矿的时候,它就以地方利益为主,但是以地方利益为主的时候,官员在做这个事情的时候可能又以个人利益来做,于是就出现了管理失效。所以权益被地方政府和部门利益分割了,而且在管理上这种管理又失效了。所以我觉得在这样的一个中央行地方赋权,地方在管理煤矿的时候,因为煤矿经营是企业来经营,无论是国有企业来经营,还是民营企业来经营这个煤矿,它都要和政府打交道,这就涉及到我们刚才说的行政审批了,地方政府要死死地把资源控制在自己的手中,国有煤矿主要是向国家交税的,不像地方;而地方煤矿上收税主要是靠集体煤矿、个体煤矿这些小煤矿,所以大家知道,为什么山西这么热衷于千军万马搞小煤矿,油水快流的时候,因为我们地方政府热衷于搞这个,因为他给地方交税,地方的财政需要;对官员个人,小煤矿怎么办,小煤矿办的时候有很多,谁能办?谁不能办?政府要审批,他要拿到六个证,涉及到很多很多的部门,这些部门在审批的过程中就要和企业、煤矿老板打交道,小煤矿办需要技术,你有没有技术,他要给你审批,你安全的投资能不能到位,他也要审批,那么审批的过程中就给官员大量的空间,所以就出现了我们很多把废弃的煤矿,花一点点钱通过伪造一些材料等等,就把它变成正规的煤矿了。很多小煤矿根本就达不到标,他也要开采,也要贿赂,于是官煤就勾结在一起,所以形成了“官煤勾结,官商一体”,这样的一种政治生态。

主持人:您觉得如何去净化政治生态?

董江爱:刚才我们就说到,这个根源在于我们的产权不明晰,我们的煤炭管理的体制不科学,所以怎么样优化?其实在制度建设方面,我们刚刚出台的煤炭管理体制改革说了很多,我在这里还想强调一下,我们必须通过产权的改革来发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府要撤出来,你不能通过行政审批把煤矿资源死死的控制,没有办法发挥市场的作用,所以资源的利用率很低。所以大家知道,美国要求最低回采率不得低于30%,而我们山西的煤矿回采率,小煤矿一般都在10%-15%之间,煤矿资源大量的被浪费。

还有一个重要的,我们煤矿交税的时候,按剂量,你销售多少,挖出来多少,按这个来交税,他不为地下的资源负责。本来应该说,企业拿到这个煤矿,这个煤矿地下拥有多少资源量,你都要为他负责,你要为他花钱,他没有,他开出来卖多少,所以说就是放空开采,开最好的煤,优质的煤,好采的煤,所以就造成了我们回采率非常低,资源大量浪费。

还有放空的开采最后导致的是地质灾害,生态环境破坏特别严重。最后我们也看到了,在今天我们山西地质灾害非常严重,这灾害谁来承担?农民来承担。我们政府来做这,这需要花大量的钱,而煤被挖走了,煤老板、还有贪污的那些官员他们把钱挥霍了,所以我觉得这个损失是非常巨大的。

那么针对这个问题,我觉得我们的改革第一就是必须通过产权的改革,权责利关系把它整清楚,这样的话,真正的煤矿资源的配置要靠市场去配置,而不是政府,当然市场能否发挥决定性作用,我们还要更好的发挥政府的作用,这就是我们十八届三中全会提出来的,这是第一个要通过产权改革解决这个问题,真正地使市场在资源配置中发挥决定性作用,这样我们政府在行政审批方面必须要资源产权改革,你不把这些理清楚,那就没有办法发挥市场作用。

第二个,我觉得应该做的是规范政府的行为。必须依法来做这些事情,使得我们资源开采的领域去行政化,走市场的道路。再一个我们还要规范国有企业的行为,就使我们的煤矿的产权,权、责、利的关系上让它走上契约化,怎么开采,开采多少,开采完了以后怎么为煤矿开采地方的地质、生态负责,谁开采谁负责,谁治理,在国有企业这块权责利关系要清楚;对民营企业,我们要规范民营企业的行为,使得我们的煤炭经营领域走向市场化,这是第二个。

第三个是非常重要的,因为我们说搞这个改革,不是喊一喊,把规则制定好,就能做好,关键是在行动上,你怎么去做,我觉得这一点,我们山西省2010年就被列为国家级综合配套改革试验区,我们关键就是在这个大试验区做小试验,一定要行动起来,要去做,怎么去做?要发挥高校的智库,教育部我们中央特别特别重视这个智库。在山西这块,我们山西大学我觉得还是走在前面的。从2014年6月,我们山西大学就在全国范围内吸引专家,基层转型发展这块,吸引国家级顶级专家,在山西大学政治与公共管理学院成立了一级研究院,山西大学中国成型发展研究院,发挥智库的作用,我们这块有人力来做这样的事情,我们有理论,我们也有经验,在全国也做了很多成功的小试验。就在我们的大试验区里,我们选一些资源小县搞试点,我们选一个地方做深入的调研,调研以后把它的问题整清楚,然后再制定出一些可行的办法,然后在实践中去操作,在操作的过程中去完善。这个小试验我觉得非常好,因为把这个点抓住以后,很接地气,而且在做的时候风险也易于控制,出现问题及时来纠正,同时也有利于创新。

当然我们现在在搞第二期的采煤塌陷区治理,比如我们做这个小试验的时候,采煤塌陷区,我们选一个县选一些村,因为治理不是一个方面的事情,你要进行产权改革,它涉及到方方面面的事情,所以我们必须整体推进,做小试验的时候不是一点一点的做,而是整体。在整体的里面,因为它涉及到很多很多的问题,我们又要抓重点,整体推进,重点来做,同时我们要城乡一体,现在搞采煤塌陷区的治理,必须要沿着城乡一体化的方向去做我们的新型城镇化的建设,去做我们的美丽乡村建设,要利用智库,发挥智库的作用搞小试验。我们这么长时间了,应该慢慢通过小试验,拿出一个又一个好的办法来。所以我觉得优化我们的政治生态,就应该从产权改革入手,然后脚踏实地地搞一些小试验,找到我们的好路子,这个我觉得是能够做到的。目前我觉得形势也很好,我们省委书记非常重视这方面的工作,他提出来的很多好的点子,比如说“六权治本”,比如“三个一批”,把这些东西整好,然后我们再脚踏实地搞我们的煤矿产权改革,搞煤矿资源性地区综合治理机制,搞我们的采煤塌陷区的治理,都非常有效,我们一步一步脚踏实地去做,就能够做出来。

主持人:董教授,习近平总书记也强调,各级政府必须坚持在党的领导下,在法治轨道上开展工作,山西的工作报告中也提到,完善行政法规,规章制定程序,建立重大决策合法性审查机制,终身责任追究制,及责任倒查机制,请问完善这些程序和依法行政是怎样的关系,而在重大决策上建立这些机制又是如何保障依法行政的?

董江爱:我觉得完善这些程序,就是依法行政的最基本要求,也可以说是依法行政的前提和基础。只有完善了这些程序,通过这些程序办事,才表明你是依法行政的,而且我们一些重大的决策,重要事情的决策必须走这样的程序。没有程序,你的科学化就没有办法保证,而且检验一个政府它是否是依法行政的,它的依据是什么?我觉得一个有行的依据就是你走这些程序了没有,你没有走这些程序你怎么说你依法行政。所以我觉得程序它就是依法行政最基本的要求。人们说正义应该是被实现的,而且应该被能看得见的形式实现,这就是正义能够被看得见实现的一个过程就叫程序,叫程序公正。必须走这样的程序,政府在这个程序中慢慢就会得到实现。

建立这些程序,如何保证这个东西?你要建立这个程序,它就会避免我们以前的一个人专制,一个人拍脑袋说了算,你走程序的过程,其实就是一个民主的过程,就是一个公开的过程,就是一个科学决策的过程,而且我们现在提出来要倒追,不像以前我干几年拍脑袋就走,或者我高升了,退休了,现在不是了,按照程序做过去以后,只要这个事情是你决策的,那么你永远要为它负责,不管你走到哪里,不管你是否是退休了,你都要为它负责。其实我觉得这是依法行政的一个保障,按照程序进行重大决策,这个程序给你记录下来,你就要永远为他负责,他对依法行政来说也是一个保障,如果没有重大事情的这样一个决策的程序,就不能保障依法行政。

主持人:那报告当中提到探索建立政府绩效第三方评估机制,请您给我们介绍一下国内外在这方面有些什么样的做法。

董江爱:第三方评估,我们实行的时间不长,这主要是国外的经验,国外早就实行了,而且做得很好,有非常成熟的做法,非常丰富的经验。我们是2004年把第三方评估引进来做,我觉得这是政府行政体制改革的一个非常非常重要的成就。以前我们就是政府评政府,上级评下级,所以我们才追求政绩观形式主义,上级需要什么,上级喜欢什么我就做什么,这样的话对我们政府做事来说,我觉得绩效是非常低的。

第三方评估引进来以后它的好处在哪里呢?它的好处就是让另一方来评价你政府,而不是政府自己评自己,政府自己评那就是走形式,政府喜欢什么它就做说什么,是重形势,现在是重绩效,当然现在的第三方在我们国家来说还是不成熟的。因为第三方在我们现在有很多做法,比如说高校比较多,很多高校请专家去评估,还有做法就是有专业的评估的组织,有专业的公司去评估,还有民间组织去评估,还有的组织公众,政府做一些事情,授意公众去评估,有很多的做法,模式很多很多。但是在我们国家,我觉得目前做的过程中存在很多风险,比如说专家评估,高校的专家评估怎么能保证他有权威性、没有问题,他有专业的评估人员,他有权威性、有理论、有评估的标准、指标体系,他都掌握的比较好。但是怎么能够保证这些人的评估是按照客观的要求评出来的,他是否也被贿赂了呢?我觉得这是一个问题。怎么能够保证它是公正的、客观的?它不是说随便政府贿赂他一下,跟这个官员关系不错,就评估好了。对社会民间组织来说,可能比较公正,比较客观,存在对一些指标体系的把握,全面不全面,可能权威性差一点点。所以我觉得在我们国家目前第三方评估是非常非常好的,这个做法是行政体制改革一个巨大的成就,但是我们怎么样把它做好?我们从头就要把它做好,怎么来做这个事情?首先我觉得专家评估或者公司来评估,我们怎么样保证这些专家、这个公司他是公正的?就像我们的官员倒查一样,你永远为他负责,能不能我们走制度化,法治化的道路,不管谁,或者专业的公司里面,你都永远要为你评估过的东西负责,什么时候查出来你的评估是不客观的,有问题的,你要承担责任。你真是评估者,你要负责的,不仅要为你评估的绩效负责,你还要为自己永远负责,这一点非常重要,从头我们就把这个事以制度化的方式把它做好,让它再没有空间去搞那些关系、腐败;再一个我们还要发挥民间组织、社会组织的作用,发挥公众的作用,我觉得公众参与起来监督力太强了。王儒林书记提的“六权治本”有一条合力监督很好,要让公众力量发挥起来,在这第三方评估中发挥作用,他们是公正的,他们是客观的,让我们的公众更好的了解这样评估的东西,他们也能够更科学地评估,普及一些知识给我们的公众;还有个社会组织的作用;民间组织我觉得在西方有很多的经验,我们可以把这些经验更多的拿过来去借鉴。

主持人:关注两会,关注山西,非常感谢董教授做客人民网。我们下期节目再见。

(责编:赵芳、王建)

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