“1+X”立法组合拳  护航转型综改(下）

改革与法治如鸟之两翼，车之两轮。为改革立法、为转型护航，山西用“1+X”立法组合拳为全面深化改革攻重点、破难点、疏堵点，让高质量转型发展蹄疾步稳。

随着山西改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。山西向实践要答案，用创新求突破，在法治的引领下推进改革，在法治的框架内规范改革。山西的转型综改事业在法治的护航下必将行稳致远。

创造性推出“三部曲”工作法

在转型综改“1+X”立法组合拳中，有一项《山西省开发区条例》。针对这部法规的出台，省人大常委会创造性地推出了“三部曲”工作法。

第一步，2017年为管理改革试点区域作出《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》；第二步，从2018年开始，深入总结试点经验，推广全省，作出《关于在全省省级以上开发区推广综改示范区授权经验的决定》；第三步，出台开发区条例，并在省十三届人大二次会议上审议通过。“两决定一条例”的出台，有效保障了开发区有权办事、有责办事。

省人大常委会法工委主任蔡汾湘介绍，开发区是山西转型发展的主战场。2017年2月，太原、晋中在4个国家级开发区、3个省级开发区、1个产业园区的基础上，成立了山西转型综合改革示范区。综改示范区怎么运作、怎么管理，在法律上没有明确的上位法规定。在这种情况下，省人大常委会根据有关法律规定，依法授权作出《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》，这个决定解决了综改示范区在土地、用人机制等方面的法律空白，把开发区的建设纳入了法治化轨道。

蔡汾湘说，分三步走的工作思路，正是体现了科学立法的基本精神和要求，也是做到了边谋划、边实践、边总结，循序渐进制定法规，以确保开发区的健康发展。

创制性立法探索创新之路

山西作为全国唯一一个全省域、全方位、系统性的国家资源型经济转型综合配套改革试验区，被赋予了先行先试的权利。这就意味着，很多改革没有先例和经验可循。立法也是如此，需要探索创新之路。

如何创新立法？省人大法制委员会主任委员赵建平说，首先要从实践中要答案。为此，他们深入转型综改的第一线，进行了5次详细的调查研究。通过调查研究和分析研判，提出两种解决方法：第一是根据山西的实际情况，在国家没有上位法规定的情况下，进行自主性的创制性立法。第二是在国家有上位法的情况下，再根据我省的实际情况，进行细化、量化和补充。

蔡汾湘说，创新不等于突破。“1+ X”组合拳中，虽然很多法规都是先行先试的创制性法规，但都必须确保符合上位法规定，这是底线。他举例说，我省去年出台的《山西省警务辅助人员条例》，国家没有这方面相应的法律规定，但是在法规制定过程中一定要确保它符合《宪法》、符合《人民警察法》要求、符合《治安管理处罚法》《刑事诉讼法》等相关法律要求。这部法规出台后，反响特别好，受到公安部的表扬。

没有直接的上位法依据，没有兄弟省市法规可以参考借鉴。创制性立法最大的特点就是“人无我有”。山西在转型改革时期，迫切需要结合实际，总结成功的改革经验，将其以法规形式固定下来。太原科技大学法学院院长郭相宏对企业投资项目承诺制规定印象深刻，他认为其中“四个统一”的内容，即统一清单告知、统一平台处理、统一信息共享和统一收费管理，为全国地方立法树立了一个典范。他说，创制性立法，在保障合法性的前提之下，本身也是一种制度创新，需要有实事求是的精神、勇于开拓的勇气、敢于担当的作风。山西近两年在改革立法方面，探索了很多宝贵的经验，为全国其他省市树立了榜样。

2018年以来，省十三届人大及其常委会共制定创制性法规16件，占到新制定法规数的55%。其中转型综改领域12件，已经通过9件。

实施性法规“接地气”

2020年1月18日，《山西省优化营商环境条例》经省十三届人大三次会议审议通过。山西是国务院公布《优化营商环境条例》后，第一个对优化营商环境进行地方立法的省份。

我省条例共7章59条，虽然是根据国家法律结合本地实际，进行细化、量化、具体化的实施性法规，但仍有很多创新之处。条例从优化审批、市场环境、政务服务、监管执法和法制保障等5个方面，对优化营商环境的相关问题进行了详细规范，为山西打造“六最”营商环境夯实了法治化、规范化的制度基础。

郭相宏参与了我省条例的起草，他介绍，与其他省市相比，我省条例有很多创新的地方，比如专列一章优化审批，明确减少行政审批，法律没有规定的一律取消，把审批制改成备案制或者改成登记制，这些都是切实可行的举措。

赵建平说，实施性法规的立法工作，必须坚持三条原则：第一是不抵触，和国家上位法必须保持一致；第二是不照搬，因为国家上位法已经规定了，地方在制定实施性法规的时候，就没必要把人家办法上的条文照搬照抄下来；第三是可操作。根据这三个原则，要做好“减法”和“加法”。做“减法”，就是不搞大而全、小而全，实践当中有什么问题，需要解决什么问题，有几条就写几条；做“加法”，就是可操作，根据实际情况，在上位法规定原则的情况下，进行细化、量化、补充完善，让我们的法规既能和上位法一致，保持它的合法性，同时又和我们的实际生活相一致，接了地气。

郭相宏表示，法规的细化和可执行，是地方性法规可操作的一个必然要求。他举例说，在企业开证明方面，实践中存在着大量的重复证明、反复证明、循环证明。我省优化营商环境条例中，就明确规定有7种情况的证明一律取消。这些规定大大地减轻了企业的负担，这些细节体现着法治的脚步。

“要让老百姓切切实实感受到法治的获得感、幸福感、安全感，享受到这些法律红利。”蔡汾湘表示，为确保法律法规的落地，还要加强法律的监督实施。特别是要采取加大执法检查力度、加强法规实施情况报告制度、委托第三方进行立法后评估等举措。“通过这些措施，我相信法律的红利一定能够释放出来。”

成功的改革离不开法治的保驾护航，在法治框架内实施的改革，才能够经得起时间与历史的考验。围绕创新驱动高质量发展条例这个纲，在立法优化环境激发活力方面，以法治的方式推动“放管服效”改革不断深入，在一系列法规的护航下，山西转型综改已经按下了快进键，呈现出蓬勃发展的势头。

郭相宏说，转型综改立法本身就是一种制度创新，创新必然就会遇到很多新的问题。“我们要以问题为导向，在转型综改的实践中发现问题、解决问题，进一步提升在转型综改方面的立法质量，不断优化转型综改的法治环境。”（记者 杨文）