山西省高院发布行政审判十大典型案例

复议申请人不能对行政机关不履行生效复议决定的行为提起行政诉讼

——李某诉介休市人民政府不履行法定职责案

一、当事人

上诉人（原审原告）：李某。

被上诉人（原审被告）：介休市人民政府。

二、基本案情

2013年9月28日，山西省介休市城区钢铁厂法定代表人李某代表该厂提出确认土地使用权申请，介休市人民政府于2015年11月10日作出土地权属决定。李某不服，先后提起行政复议、行政诉讼，生效行政判决撤销了介休市人民政府的土地权属决定。2018年9月10日，介休市人民政府重新作出了《土地权属争议案件决定书》（介土权争决字〔2018〕001号，以下简称1号土地决定）。李某仍不服，于2018年11月8日申请行政复议。2019年1月3日，晋中市人民政府作出《行政复议决定书》（市复决字〔2019〕1号，以下简称1号复议决定），决定撤销介休市人民政府1号土地决定，责令介休市人民政府重新作出土地权属争议处理决定。因当事人在法定期限内未提起行政诉讼，该复议决定已经生效，但介休市人民政府未履行重新作出土地权属争议处理决定的法定职责。2019年4月16日，李某提起行政诉讼，请求人民法院判令介休市人民政府履行1号复议决定，重新作出土地权属争议处理决定。

三、裁判结果

吕梁市中级人民法院一审认为：介休市人民政府不履行行政复议决定，属于生效法律文书的执行范畴，不属于行政诉讼受案范围，李某的起诉不符合法定起诉条件。裁定驳回李某起诉。

李某不服，提出上诉。山西省高级人民法院二审认为：行政复议和行政诉讼均是我国法律明确规定的行政争议解决方式。行政相对人对行政行为不服时，既可选择提起行政诉讼的方式维护自身合法权益，也可以选择行政复议渠道解决行政争议。复议机关依法作出的、已发生法律效力的复议决定，对双方当事人具有法律约束力，行政机关应当依法履行复议决定中确定的法律义务。在行政机关不履行法律义务时，复议申请人应当依据行政复议法的相关规定寻求救济。本案中，李某在介休市人民政府不履行重新作出行政行为之法律义务的情况下，提起行政诉讼不符合法律规定，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。

四、典型意义

行政复议是解决行政争议的法定方式，在依法提高行政执法水平、实质性化解行政争议方面具有重要意义。行政复议法第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。可见，现行法律对不履行复议决定没有提供行政诉讼的救济路径。生效的行政复议决定和生效的司法裁判具有相同的法律效力，依法具有拘束力、执行力，复议决定中确定被申请人（行政机关）的义务，构成该行政机关的法定职责，行政机关应当及时履行。本案中，李某作为复议申请人，在被申请人不履行复议决定的情况下，其提起行政诉讼的目的是请求人民法院判令介休市人民政府履行生效复议决定中确定的行政义务，纵使法院受理本案并作出支持其诉讼请求的行政判决，既无益也不优于该复议结果，反而消耗了宝贵的司法资源。因此，该起诉没有诉讼价值，应予驳回。同时，本案也提示行政机关，应当按照生效复议决定的要求及时履行法律义务，无故不履行或拖延履行的，要承担相应的法律责任。本案对进一步明确复议与诉讼的关系、界限，厘清复议决定生效后各复议参与主体的权利义务，以及复议申请人合法权利实现途径等方面具有示范作用，有助于充分发挥行政复议制度的积极功能。

居民身份证与职工档案记载的出生时间不一致时，应依据档案中最先记载的出生时间确定职工退休时间

——刘某诉太原市人力资源和社会保障局不履行办理退休手续法定职责案

一、当事人

申诉人（一审原告、二审被上诉人）：刘某。

被申诉人（一审被告、二审上诉人）：太原市人力资源和社会保障局（以下简称太原市人社局）。

原审第三人：山西省筑路机械厂。

二、基本案情

刘某于1994年10月顶替其父亲到山西省筑路机械厂参加工作，参加工作时其提供的出生日期为1970年11月，档案中最先记载的出生日期为1969年（据1994年8月31日体格检查表）。2010年10月经太原市公安局变更登记，刘某的出生日期变更为1959年1月。2015年7月30日，刘某向单位申请办理退休，山西省筑路机械厂向太原市人社局申请为刘某办理特殊工种提前退休手续。太原市人社局以刘某未达到法定退休年龄，决定不予办理。刘某提起本案诉讼，请求判令太原市人社局为其办理退休手续，山西省筑路机械厂予以配合。

三、裁判结果

太原市杏花岭区人民法院一审认为：原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号，简称劳社部发〔1999〕8号文件）是劳动主管部门针对退休审批工作作出的指导性规范文件，其中关于公民出生时间问题，以法定的户籍资料和居民身份管理机关即公安机关核准签发的居民身份证来认定。本案中，刘某依法申请办理特殊工种退休手续，太原市人社局拒绝办理的行为不妥。判决太原市人社局于判决书生效之日起三十日内对刘某退休申请予以受理并作出具体行政行为。

太原市人社局不服，提出上诉。太原市中级人民法院二审认为：依照劳社部发〔1999〕8号文件的规定，对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。本案中，刘某1994年8月31日填写的《体格检查表》是其职工档案中最早记载出生时间的材料，该表中“出生年月”一栏的内容为“1969”，不符合国家法定退休年龄的规定，依法不能办理企业职工退休，刘某的诉讼请求不应支持。遂改判撤销一审判决，驳回刘某的诉讼请求。

刘某不服，提出申诉。山西省高级人民法院再审认为：本案争议焦点是太原市人社局按照1969年出生确定刘某的退休时间是否合法。劳社部发〔1999〕8号文件第二条第二项规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”。该文件对退休起算时间作出具体规定，目的是为了规范确定职工的退休时间，并非确定职工的身份情况，不存在违反公序良俗原则和与上位法、新法相抵触的问题。本案中，刘某在1994年8月31日填写的《体格检查表》是其职工档案中最早记载其出生时间的档案材料，太原市人社局根据该《体格检查表》上记载的出生时间确定刘某出生于1969年，并据此认定刘某未达到退休时间并无不妥。遂判决维持太原市中级人民法院二审行政判决。

四、典型意义

正确确定职工退休时间，关系广大职工切身利益，关系国家人事政策的落实，其重要性不言而喻。劳社部发〔1999〕8号文件是原劳动和社会保障部为规范职工退休审批工作作出的指导性文件，仅适用于职工退休审批过程中的特定问题，与确定职工身份的相关法律规定不相抵触，司法机关应予尊重。该文件采取居民身份证与职工档案相结合的办法确定职工退休时间符合工作实际，在具体案件中可以作为判断相关问题的参照标准。本案对于正确确定职工退休时间，防止企业职工违规办理退休手续具有一定指导意义。